SEMINARIO
“EL LEGADO DE CHÁVEZ”
Caracas, 14 de marzo de 2013
Víctor Álvarez R.
Investigador del Centro Internacional Miranda
EL LEGADO
DE CHÁVEZ EN MATERIA PETROLERA
Sería muy difícil comprender
el Legado de Chávez en materia petrolera
sin explicar la esencia del conflicto con las poderosas élites que se habían
apoderado de PDVSA. Para
la llamada meritocracia, era mejor destinar cada dólar a aumentar sus
remuneraciones y beneficios, antes que pagar ese dólar en regalías, impuestos o
dividendos. Los gerentes petroleros de la IV República antes de entregar al
fisco cualquier incremento en el ingreso petrolero, preferían destinarlo a incrementar
las capacidades de extracción, en función de conquistar una creciente cuota en
el mercado internacional, aún si esto pudiese provocar considerables bajas en
los precios del crudo. Una postura totalmente contraria al interés del Estado de
maximizar la renta para compensar la extracción de un recurso natural no renovable
y captar el mayor ingreso fiscal posible para financiar el gasto público.
La decisión del Gobierno Bolivariano
de tomar el control de la compañía petrolera, con el fin de maximizar el
ingreso fiscal petrolero y financiar la inversión social que permitiera reducir
de manera rápida y sostenida los alarmantes niveles de desempleo, pobreza y
exclusión social heredados de la IV República, fueron el detonante de cruentos
conflictos que dieron origen al Golpe de Estado que derrocó temporalmente al
Presidente Chávez en abril del año 2002. Tales sucesos radicalizaron el curso de la Revolución
Bolivariana, llevando a declarar su carácter antiimperialista y socialista.
Reconstruir la
OPEP, reivindicar un precio justo para el petróleo, incrementar el aporte fiscal
de origen petrolero, rescatar PDVSA, desenmascarar a la meritocracia apátrida,
derrotar el golpe de Estado petrolero, superar el sabotaje de PDVSA, destinar
un creciente porcentaje de la renta a la inversión social y alcanzar la plena
soberanía petrolera, forman parte del enorme legado que deja el Presidente Chávez
en materia petrolera, el cual fue posible a partir de la intensa y decidida batalla
que emprendió el líder de la Revolución Bolivariana para derrotar el dominio de
la tecnocracia y las transnacionales.
Tan pronto asumió el gobierno por primera vez en
1999, el Presidente Chávez puso en marcha una política dirigida a reafirmar la
soberanía nacional sobre el petróleo y la política fiscal petrolera, en
oposición a las decisiones de los gobiernos anteriores de dejar la negociación
de los contratos de petróleo y gas en manos de la tecnocracia de PDVSA.
Chávez se propuso recomponer la disciplina de cuotas
en el seno de la OPEP, en función de defender los precios y recuperar el
ingreso petrolero. Con este claro propósito, organizó en Caracas, en septiembre
del año 2000, la Segunda Cumbre de Jefes de Estados de la OPEP, en la que se
construyó un exitoso acuerdo entre los miembros de la OPEP y otros países
exportadores para restablecer el sistema de cuotas, lo cual contribuyó a la
recuperación de los precios del petróleo.
A partir de entonces, los ingresos del país por
exportaciones de hidrocarburos ascendieron de manera sostenida, lo cual suministró
al Gobierno Bolivariano los recursos necesarios para financiar la inversión
social, gracias a la cual se logró una drástica reducción de los altos niveles
de desempleo, pobreza y exclusión social.
El ingreso
petrolero es el que obtiene PDVSA por las ventas totales del crudo y sus
derivados, incluye los ingresos por exportaciones y por las ventas realizadas
en Venezuela. Mientras que el ingreso fiscal petrolero es el que percibe el Estado venezolano, en su condición de
propietario de los recursos del subsuelo y de PDVSA, incluye las regalías, el impuesto
sobre la renta y los dividendos.
La clave del
régimen fiscal petrolero es el cobro de las regalías, que representan la forma
más segura de ingreso para el Estado como propietario del recurso natural. A
diferencia de lo que suele ocurrir con el impuesto sobre la renta, el monto de la
regalía no puede ser alterado manipulando los costos, toda vez que la regalía se
calcula con base en la cantidad de barriles extraídos. En Venezuela,
inicialmente dominó el pago de 1/6 a 1/8 de la producción. La Ley de 1943
establecía una regalía de 1/6, equivalente al 16,67% del total de la producción.
Uno de
los puntos importantes en la reforma de la Ley de Hidrocarburos que promovió el
gobierno de Chávez al inicio fue el incremento significativo de la
participación de la Nación en la extracción de petrolero, al plantear la duplicación
de la regalía. En efecto, a partir de la nueva
Ley, la regalía pasó de 16,67 % al 33%. De allí que, además del impuesto sobre
la renta que paga PDVSA y sus filiales, y de los dividendos cancelados al
Estado venezolano como único accionista, un creciente monto de los ingresos
fiscales proviene del cobro de la regalía petrolera, que es la tasa de
compensación que recibe el Estado por la liquidación de un activo natural no
renovable.
Al inicio, la industria petrolera
funcionó bajo el régimen de concesiones a las corporaciones transnacionales.
Esto fue así hasta 1976, año en que se nacionalizó la industria. Con la
estatización dejaron de existir las 25 compañías petroleras, nacionales e internacionales,
que manejaban el negocio y el control pasó a manos de la estatal Petróleos de
Venezuela S.A. (PDVSA).
Desde su fundación en 1976 hasta el año 2002,
PDVSA operó como un Estado dentro del Estado. Los directivos, gerentes y ejecutivos venezolanos trabajaron
estrechamente con las compañías petroleras internacionales, compartiendo su
visión del negocio petrolero. Para muchos tecnócratas venezolanos, salir de PDVSA
para pasar a formar parte de las nóminas de las transnacionales petroleras
siempre fue una gran aspiración.
El negocio petrolero suele tener una naturaleza muy contradictoria.
Por un lado está el interés del dueño del recurso natural -que es el Estado-,
de maximizar el ingreso fiscal de origen petrolero. Por el otro, está el
interés de las concesionarias que explotan el petróleo, de minimizar los pagos
al Estado. En la percepción general de los venezolanos, el cobro de crecientes
regalías e impuestos a las concesionarias generaba bienestar para toda la población.
Pero a partir de la nacionalización en 1976, cuando el Estado pasa a ser
simultáneamente tanto el dueño de los recursos del subsuelo como el dueño de la
compañía que los explota, estos dos intereses contradictorios del negocio se desdibujaron y confundieron por
completo.
Teóricamente, al pasar el negocio petrolero a manos
del Estado, se facilitaba un control fiscal cada vez más estricto y
transparente. Pero ocurrió todo lo contrario, la fiscalización a la compañía –que
dejó de ser una concesionaria para ser una empresa estatal-, se relajó y el
control de la compañía por su único accionista (el Estado) se debilitó cada vez
más.
El objetivo de la tecnocracia de PDVSA era evadir
los controles del Estado para desplazarlo como el principal perceptor de la
renta petrolera. En los años previos a la llegada de Chávez al gobierno, la
gerencia de PDVSA incurrió en una frecuente violación de la cuota fijada por la
OPEP a cada país, dejando al descubierto su propósito de descalabrar el sistema
de cuotas y provocar un conflicto extremo que provocara el retiro de Venezuela
de la organización. Aquella política de PDVSA de maximizar volúmenes rompiendo
la disciplina de las cuotas fue un importante factor que ocasionó el derrumbe
de los precios petroleros en 1998.
Así fue como PDVSA se fue convirtiendo en un Estado dentro del Estado y se concentró
en su propia agenda: invertir en el crecimiento de las capacidades de
extracción para maximizar los volúmenes de producción, incluso por encima de
las cuotas de la OPEP, evitando por todos los medios transferir recursos al
fisco nacional.
El secuestro de PDVSA por parte de la tecnocracia y
la negativa de ésta a cooperar para restablecer el sistema de cuotas,
fortalecer la OPEP y recuperar el ingreso fiscal petrolero, le planteó a Chávez
el imperativo de rescatar PDVSA para alinearla con los objetivos del gobierno.
Argumentando el deterioro del sistema político y
económico venezolano en la IV República, signado por el despilfarro y la
corrupción en la administración del ingreso fiscal petrolero, la tecnocracia justificó
su evasión del control fiscal del Estado. En esta confrontación por el control
y administración del negocio petrolero, la tecnocracia finalmente se impuso
sobre la partidocracia de la IV República. En la rivalidad de ambas élites por
controlar la principal fuente de ingresos en divisas y fiscales del país, la
tecnocracia se cerró cada vez más al control estatal e impuso un creciente control sobre PDVSA. Con ese fin, creó un
sinnúmero de empresas fuera de Venezuela, logrando un manejo de los negocios de
refinación y comercio al margen de los controles del Estado y de las
influencias políticas.
Contrario al interés recaudador del gobierno, a la
gerencia de la compañía le movió el interés de minimizar el pago de las
obligaciones fiscales y administrar directamente la mayor parte del ingreso
petrolero. Antes de la nacionalización, por cada dólar de exportación petrolera
el gobierno llegó a recaudar hasta 80 céntimos en rentas, regalías e impuestos.
Sin embargo, como consecuencia del empeño de la tecnocracia de minimizar el
pago de regalías, impuestos y dividendos, la participación del gobierno en el
ingreso petrolero cayó a niveles muy bajos, aún cuando el ingreso petrolero de
la compañía fuese en aumento. Según los propios datos estadísticos del Ministerio
de Energía y Minas (en la actualidad Ministerio del Poder Popular para el
Petróleo), por cada dólar de ingreso bruto que obtuvo en 1981, PDVSA pagó al
gobierno 71 céntimos en rentas, regalías e impuestos, pero sólo 39 céntimos en el
año 2000.
Con el argumento de que esos recursos se
despilfarrarían, la tecnoburocracia de PDVSA optaba por gastarlos antes que
transferirlos a las arcas del fisco nacional. Invertir y gastar todo el ingreso petrolero era una cuestión de
principio de las poderosas élites que secuestraron PDVSA, aunque esta práctica no
siempre contribuyera a maximizar las ganancias de la compañía. Por el
contrario, resultaba favorable al interés de las transnacionales petroleras y
las grandes potencias consumidoras de petróleo.
Ante el secuestro de PDVSA por parte de
la tecnocracia, los gobiernos de la IV República se resignaron a nombrar la
directiva de PDVSA, sin interferir en los nombramientos de las filiales.
Esta tecnocracia, mejor conocida como la meritocracia, impulsa a partir de 1989
la Política de Apertura Petrolera, orientada a privatizar la industria y a minimizar su aporte al
ingreso fiscal. Argumentando que las regalías y los impuestos alejaban la
inversión extranjera, logró que se relajara el régimen fiscal y se ofrecieran
los más bajos niveles impositivos a los inversionistas. Debido a los bajos
niveles impositivos que promovió la tecnocracia, la política fiscal de maximización del ingreso fiscal
petrolero fue reemplazada por una política de minimización del pago de regalía, impuestos y dividendos,
lo cual favorecía ampliamente el interés de las corporaciones transnacionales y
de las principales potencias consumidoras de petróleo.
A raíz de esta política, el capital extranjero en
asociación con PDVSA se convirtió nuevamente en un importante productor en
Venezuela. Un 40 % del petróleo venezolano quedó bajo los términos de esta
política (Mommer, 2004). PDVSA abrió a la inversión privada campos marginales productores de crudos
convencionales (son los acuerdos conocidos como Contratos de Servicios Operativos), que para 2001 llegaron a
producir alrededor de 500 mil b/d. La mayor parte de esta producción no solo es
que no estaba sujeta a la cuota OPEP, sino que violaba flagrantemente los
acuerdos en la organización.
Para desplegar la política de internacionalización y
apertura, la tecnocracia de PDVSA compró sistemáticamente refinerías en otros
países, suscribiendo con éstas contratos de suministro a largo plazo en los que
se garantizaban descuentos sustanciales.
A través del mecanismo de los precios de
transferencia, PDVSA ofrecía generosos descuentos en los precios de venta a
sus filiales en el exterior.
Quienes hoy dicen que Venezuela “regala” el petróleo
a los países de América Latina ocultan que durante los años de la
internacionalización, PDVSA estuvo traspasando a través de precios de
transferencia, un promedio de 500
millones de dólares anuales en ganancias, desde sus cuentas domésticas a sus
filiales extranjeras (Mommer, 2004).
Las filiales extranjeras de PDVSA nunca pagaron
dividendos a la compañía matriz. El objetivo de esta política de
internacionalización y apertura era manejar las ganancias fuera del control del
gobierno, en desmedro del ingreso fiscal petrolero. Generar ingresos para el
país nunca fue el objeto de esta política ni el interés de esas filiales.
Chávez asumió la presidencia en febrero de 1999 en
medio del peor colapso de los precios del petróleo en medio siglo. Aunado a
esto, el control que llegó a imponer la gerencia de PDVSA sobre el negocio
petrolero, minimizó el aporte de la industria al ingreso fiscal. En tales
circunstancias, la recuperación de los precios era tan sólo un elemento más
dentro de la complicada problemática que en materia petrolera le tocaba encarar
a Chávez. Ciertamente, los precios del petróleo podían crecer, pero lo que más
le interesaba al Gobierno Bolivariano era el incremento del ingreso fiscal
petrolero, al cual se oponía rotundamente la meritocracia.
Revertir esta situación, obligó a Chávez a arrebatarle
a la meritocracia el control sobre la compañía estatal. Esta determinación se
llevó hasta las últimas consecuencias y fue justamente la causa del Golpe de
Estado de abril de 2002, a través del cual se derrocó a Chávez temporalmente. A
finales de ese año, vendría una nueva arremetida con el peor acto de sabotaje
cometido contra la industria petrolera nacional en toda su historia. El
sabotaje se extendió hasta marzo de 2003, destruyendo el cerebro electrónico de
la empresa que vio paralizadas por meses sus operaciones, sufriendo pérdidas
multimillonarias y cuantiosos daños materiales.
La conspiración contra Chávez se había activado a
escala internacional, toda vez que el Gobierno Bolivariano había decidido reivindicar
la soberanía nacional sobre el petróleo y eliminar los precios de transferencia
que concedía PDVSA a sus filiales extranjeras. Estas fueron obligadas a pagar
regalías con base en los precios del mercado internacional y a pagar dividendos
por primera vez. Además, se ordenó a la tecnocracia gastar menos y pagar más
impuestos.
Derrotado el Golpe de Estado y una vez
recuperada la industria petrolera, el restablecimiento del sistema de cuotas
coadyuvó a la recuperación del precio de la cesta petrolera venezolana, el cual
repuntó de los $ 7 el barril en que lo recibió Chávez, hasta romper la barrera
de los $ 100.
Gracias a esta batalla dirigida
exitosamente por Chávez, se reivindicó un precio justo para un recurso natural
no renovable y se rescató a PDVSA, lo cual se ha traducido no solo en un
aumento del ingreso petrolero de PDVSA, sino también del ingreso fiscal
petrolero con el cual el Gobierno financia el gasto público, fundamentalmente
la inversión social.
Ingresos de
PDVSA
(MMUS$)*
|
2000
|
2004
|
2005
|
2006
|
2007
|
2008
|
2009
|
2010
|
2011
|
|
29.3
|
6 2.242
|
82.915
|
99.252
|
96.242
|
125.499
|
73.819
|
94.929
|
124.754
|
*Contempla:
Ventas de petróleo crudo y sus productos: exportaciones netas el exterior e
ingresos por servicios y otros en Venezuela. Fuente: Informes anuales de PDVSA
Varios años
Con el fin de completar el control sobre el negocio
petrolero y maximizar la renta, el Presidente Chávez impulsó el Plan Plena Soberanía Petrolera: Nacionalización de la Faja Petrolífera
del Orinoco. Con
este fin dictó el Decreto Ley N° 5.200 de migración
a Empresas Mixtas de los Convenios de Asociación de la Faja Petrolífera del
Orinoco (FPO); y los Convenios de Exploración a Riesgo y Ganancias Compartidas.
Con este decreto el Estado venezolano terminó de recuperar
el control de sus hidrocarburos y reforzó la política de Plena Soberanía
Petrolera. Las asociaciones existentes entre filiales de PDVSA y el sector
privado, que operan en la Faja Petrolífera del Orinoco, se convierten en
Empresas Mixtas, en las cuales la mayoría accionaria la posee el Estado
venezolano, a través de la estatal petrolera.
Exxon Mobil demandó a Venezuela en el CIADI y logró
un embargo temporal de activos de PDVSA por el orden de los 12 mil millones de
dólares. El Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela
formalizó el día 24 de enero del 2012
ante el Banco Mundial, su denuncia irrevocable del Convenio sobre Arreglo de
Diferencias Relativas a Inversiones entre Estados y Nacionales de Otros
Estados, decisión fundamentada en el artículo 151 de la Constitución, el cual
señala que en contratos de “interés público” la resolución de controversias se
realizará en el territorio nacional.
Si bien es cierto que a través del Plan
Plena Soberanía Petrolera se ha reivindicado la soberanía nacional
sobre el petróleo, queda pendiente el diseño y ejecución de una política de
industrialización de los hidrocarburos que permita sustituir importaciones y
diversificar la oferta exportable. Se ha reivindicado la propiedad estatal pero
se sigue exportando petróleo crudo y gas líquido para luego importarlo con
valor agregado.
Los incrementos per se del ingreso externo y fiscal petroleros no pueden
confundirse con un recrudecimiento del extractivismo. No siempre se deben a un
aumento en la producción y exportación de petróleo sino, más bien, a un aumento
en el cobro de la renta, fundamentalmente por la vía del incremento de las regalías
y a una mejora en la recaudación de los impuestos y dividendos de origen
petrolero. Aumentar la producción de petróleo y recaudar más renta suelen ser objetivos contradictorios, toda vez que el aumento desmesurado de la
producción generalmente provoca una baja en los precios y viceversa.
La renta petrolera tiene como fuente la captación
de un plusvalor internacional. De allí que el control de la extracción de petróleo ha sido motivada por el
interés de maximizar la renta petrolera, más no como una estrategia para
iniciar la transición de Venezuela del rentismo importador hacia un modelo
productivo exportador. A
futuro, no hay que olvidar que los planes de
desarrollo y el objetivo de Venezuela como potencia energética están centrados
en un aumento de la extracción de petróleo, para elevarla a 6 millones de
barriles diarios.
Paradójica y contradictoriamente, la reivindicación del
precio del petróleo y del ingreso fiscal de origen petrolero pueden verse
mediatizados y hasta anulados si no se supera la propia cultura rentista que de
esta misma conquista se deriva. Ante cada auge rentista
hay un auge del consumo, la abundancia de divisas conduce a la sobrevaluación
de la moneda y esto hace que sea más fácil y rentable importar que producir. Esta
práctica se ve exacerbada por la política de anclaje cambiario que tiende a
congelar el precio de la divisa por varios años, lo cual se traduce en un
subsidio del dólar y, en consecuencia, en un subsidio a las importaciones que
se hace con un dólar oficial cada vez más barato si se le compara con el precio
que alcanza esa moneda en el mercado. Los productores se transforman en
importadores y la creciente e indetenible tendencia a importarlo todo desplaza
a la producción nacional. La mala asignación de los factores productivos desata
un círculo vicioso que obstaculiza la superación del extractivismo: importamos
porque no producimos y no producimos porque importamos.
La Revolución Bolivariana tiene pendiente la transformación del modelo rentista en un nuevo modelo productivo. Este
es un planteamiento constante en los programas de gobierno, pero aún no se ha puesto en marcha una estrategia especialmente
diseñada para superar el modelo rentista y facilitar la inserción soberana de
Venezuela en la economía mundial. Profundizar
el tránsito de la economía rentista al nuevo modelo productivo
post-extractivista exige una eficaz estrategia,
con objetivos y metas bien concretas para:
·
Sincronizar la disminución de la actividad extractiva con el crecimiento
de la actividad productiva
·
Planificar el desarrollo endógeno, diversificado e integrado, de los diferentes
sectores y regiones
·
Regenerar el tejido
empresarial para aumentar la densidad de empresas productivas por cada mil
habitantes
·
Reindustrializar la
economía para la sustitución eficiente de importaciones y aumento de las exportaciones con creciente
valor agregado
·
Creación de empleos
productivos, dignos, estables y bien remunerados
·
Reducción de la
pobreza, la desigualdad y la exclusión social
·
Desarrollar nuevas
fuentes de ingreso fiscal y divisas para financiar la inversión social y
asegurar la viabilidad fiscal y externa
·
Sustentabilidad
social, ambiental y económica
·
Fortalecimiento de la
soberanía productiva
¡Se impone avanzar en
esta dirección para proteger el Legado de Chávez!
